Бурлинова Наталья Валерьевна: 25 Сентября 2014
Публичная дипломатия России: практика и проблемы становления

В начале июля 2014 года состоялось уже традиционное ежегодное выступление министра иностранных дел России Сергея Лаврова перед руководителями представительств и представителями Россотрудничества за рубежом. Руководящий кадровый состав Россотрудничества собрался в Москве, чтобы послушать министра, сверить часы и получить новые вводные по дальнейшей работе в области гуманитарного сотрудничества за рубежом.

Новые посылы и идеи по развитию деятельности Россотрудничества и других гуманитарных структур в области публичной дипломатии, высказанные министром на совещании, можно считать очередным этапом создания структурных элементов публичной дипломатии России, настройка которой идет последние пять лет ускоренными темпами в тренде развития так называемой «мягкой силы» России.  Но несмотря на использование новомодных терминов, увеличение финансирования Россотрудничества, создание ряда крупных фондов с опосредованным государственным участием, на попытки стимулирования российских некоммерческих организаций к общественной работе, большого прогресса в плане публичной дипломатии не наблюдается, в отличие, например, от успехов в рамках информационного вещания России на зарубежную аудиторию.  В чем же ключевая проблема российской публичной дипломатии и почему не получается выстроить эту систему так, как надо, а не так, как всегда?

В меру своего опыта и наблюдений, полученных за последние годы на разных уровнях и с разных ракурсов этой системы, попытаюсь дать свои ответы на поставленные вопросы.  Как бы парадоксально это ни звучало, но, действительно, главная проблема российской публичной дипломатии в разрезе «мягкой силы» — это отсутствие системности и координации в той работе, которую ведут разные ведомства, организации или даже отдельные лица на этом направлении.

Почему же нет системности в работе? Во-первых, по причине отсутствия единого начала в этой системе в силу исторической стихийности развития этого направления. В России область публичной дипломатии развивалась с начала двухтысячных годов абсолютно спонтанно, в отрыве и без поддержки государства, без понимания со стороны последнего всей той важности, которую эта работа несет для геополитической значимости России в мире. Если вспомнить, когда в широком обиходе заговорили про так называемую «мягкую силу», то это будут времена совсем свежие — не более пяти последних лет, да и то в основном в узких кругах экспертов и политологов. Если же говорить о введении этого термина в официальный государственный оборот, то и того меньше — 2012 год, когда впервые Владимир Путин в своей предвыборной статье «Россия и меняющийся мир» использовал это выражение, трактуя его «как комплекс инструментов и методов достижения внешнеполитических целей без применения оружия, а за счет информационных и других рычагов воздействия».

С этого момента словосочетание «мягкая сила» стало новым модным трендом, постепенно замещая собой по популярности уходящее из политического лексикона российской элиты слово «модернизация». Однако реально чиновники в структурах, принимающих ключевые решения по вопросам «мягкой силы», не говоря уже о низших по рангу ведомствах и министерствах, слабо разбирались в том, чем термин «мягкая сила» отличается от «публичной дипломатии» или «публичная дипломатия» от «общественной». И какова в этой всей системе роль некоммерческих организаций. Появилось множество центров, работающих по теме «мягкой силы» в органах власти, разные «башни» стали по-разному трактовать в этом контексте национальные интересы. Что еще хуже — между этими центрами появилась конкуренция за политические очки, что не способствовало достижению максимальных результатов по поставленным задачам.

Конечно, принцип конкуренции хорош, но он хорош в среде бизнеса, а не в системе принятия решений, связанных порой с жизненными интересами страны. И эта конкуренция происходит на уровне людей, принимающих решения или, по крайней мере, формулирующих эти

решения.

Таким образом, вторую проблему можно обозначить как отсутствие у чиновничьего аппарата понимания самого предмета работы в области публичной дипломатии. В-третьих, нет системного видения работы в области «мягкой силы».  Если спросить чиновника или эксперта: «Опишите основные структуры, работающие в системе публичной дипломатии России», не сомневайтесь, что ответят единицы. Эксперт попытается, чиновник — просто не ответит. Да, назовут Россотрудничество, может быть, Фонд поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова — вот, пожалуй, и все. Если спрашивать по деталям — того хуже. Например, не все сотрудники МИДа, особенно работающие за границей, в курсе того, что есть вообще Фонд Горчакова, при том, что организация эта была учреждена непосредственно МИДом. И как же будет мидовец продвигать эту самую публичную дипломатию, если даже про такой фонд не слыхал?

Существует в целом большая проблема отсутствия комплексной информации о том, кто работает в этой сфере, какие структуры вовлечены в эту работу. Кто за что отвечает, кто с кем, где и в какой области пересекается, почему за деньгами на международное сотрудничество надо идти в Министерство образования, почему три структуры сразу занимаются одним и тем же проектом. Само государство плохо понимает, какие системные (с несистемными ясно) игроки присутствуют в этом поле. Вопросов много. Для исправления этой ситуации необходимо четко выстроенное комплексное видение работы, которое не обязательно должно вылиться в создание отдельного ведомства, хотя эту идею не надо сбрасывать со счетов.

Для начала необходимо разработать вместе со специалистами и экспертами в этой области юридический документ по концепции и системе работы в рамках «мягкой силы» Российской Федерации, который бы определил правила игры, основных игроков в этой области и принципы их взаимодействия. К основным игрокам здесь относятся: государство в лице министерств, агентств, других ведомств, постоянные структуры, созданные с участием государства для финансирования более мелких игроков (крупные российские фонды-грантодатели), структуры, временно приобретающие от государства роль финансирования мелких игроков (грантооператоры), некоммерческий сектор в лице НКО, образовательные учреждения/вузы, СМИ и медиа и т.д. Такой документ нужен для того, чтобы заинтересованные игроки имели четкие правила игры и могли ориентироваться в той многоголовой системе фондов и грантов, которые есть сегодня. Он нужен и само му государству, и чиновникам, чтобы не утерять системность работы и контроль за ситуацией.

Четвертый момент — финансирование. Денег всегда мало, но не бывает много денег на работу с окружающим тебя миром, если ты заинтересован обозначить свое присутствие и свои интересы в этом мире. Грустно умолчим здесь о тех бюджетах, которыми распоряжается американский госдеп по направлению Public Diplomacy или Американское Агентство по международному развитию (USAID).  Отрадно, что в последнее время и наше государство стало уделять этому вопросу больше внимания, увеличился бюджет Россотрудничества. Появилось несколько фондов, выделяющих гранты российским НКО на деятельность по направлению публичной дипломатии. Выделяются через систему крупных фондов-распределителей президентские гранты на подобные проекты некоммерческих структур.

Но бюджеты фондов-грантодателей все равно небольшие по сравнению с бюджетами аналогичных структур в США или Европе. Если нет желания у государства давать большие бюджеты крупным фондам для работы в направлении внешней политики, то тогда необходимо хотя бы просто увеличить число таких малобюджетных фондов. Самое печальное, что таких фондов в России раз два и обчелся. Пожалуй, уже упоминавшийся Фонд Горчакова — это раз, «Русский мир» — это два (примем во внимание, что профиль этого фонда все же русский язык, а не классическая публичная дипломатия). А вот на позицию три — ничего не приходит на ум, разве что Фонд «Российско-польский центр диалога и согласия», который работает исключительно на двусторонних проектах. И это катастрофа по сравнению с европейской системой выделения грантов НКО! Совсем недавно была предпринята попытка работать по публичной дипломатии через систему президентских грантов. Попытка правильная, но качественно оставляющая желать лучшего. И связано это, прежде всего, с характером проектной деятельности и качеством работы подающихся на гранты российских НКО.  Пятый момент — российские НКО как отражение российской действительности.

Российские некоммерческие организации так же, как и российская бюрократия, в массовом порядке оказались идейно не готовы к работе на ниве публичной дипломатии. Некоторым, конечно, представлялось, что они гуру в этом вопросе, но первые же испытания деньгами и проектами в этой области выявляли всю профанацию их деятельности.  Российские НКО, пережившие бум своего роста во второй половине девяностых — первой половине двухтысячных, в массе своей представляют собой очень прикладные секторальные направления (например, благотворительность, помощь больным детям, различные соци альные проекты), а те, что так или иначе занимались околополитической деятельностью, в большинстве своем сидели до недавнего времени на западные гранты. Понимание «публичной дипломатии» в классическом варианте в контексте реализации внешнеполитических интересов страны просто отсутствовало в их лексиконе, а многим и не могло прийти вовсе, так как не соответствовало их идейным, ориентированным в другую сторону от Кремля взглядам. Их публичная дипломатия заключалась как раз в обратном — в интересах внешнего заказчика публичными методами влиять на ситуацию в России. И здесь можно только приветствовать принятый недавно так называемый закон об иностранных агентах2 (а на самом деле всего лишь поправки в действующее законодательство), позволяющий фиксировать рабочее поле и контролировать ситуацию с иностранными финансовыми потоками для российских НКО.  Но когда государство обратило на эту проблему свое внимание и появилась возможность получать финансовую поддержку в виде грантов и от фондов-грантодателей и от фондов-грантооператоров, в доселе незнакомую им область ринулись очень многие, что иногда приводило к смешным казусам. Например, одна региональная организация умудрилась подать в крупный грантодающий фонд заявку на реализацию мюзикла для детей с названием в честь сказочного персонажа Бабы Яги. Какое отношение, спрашивается, имеет Баба Яга к российской публичной дипломатии? По доводам заявителей, имеет самое прямое — донесение российских культурных традиций до зарубежных детей. И это не единичный случай.  К 2010 году, когда государство впервые задумалось о системной финансовой поддержке российских НКО в области публичной дипломатии, в этом российском секторе можно было насчитать профессиональных российских НКО не более, чем пальцев на двух руках. Это —малочисленная группа организаций, которые действительно были в теме специфики российской публичной дипломатии и ее внешнеполитической подноготной. То есть, когда пришло время раздавать гранты на публичную дипломатию по направлению международного сотрудничества — раздавать их оказалось некому. Проблема осложнялась большим количеством «ложных НКО», «НКО-прохвостов», которые были готовы поживиться за счет государственных грантов.

Ситуация осложняется тем, что в силу новизны самого вопроса введения в России грантовой системы в публичной дипломатии многие вопросы процедуры и принципов работы решались по ходу. К примру, всех НКО всегда волнует вопрос о зарплатах для сотрудников в рамках реализации проекта. Действительно, это нормальная практика. Проект предполагает выполнение определенной работы исполнителями, которая, справедливо предположить, должна оплачиваться самими НКО, а для этого должна быть предусмотрена возможность использовать разумную часть гранта на зарплаты. Совершенно правильно, что система президентских грантов строится именно по такому принципу. Это во многом выводит в белую зону многие НКО, которые больше не должны изворачиваться и придумывать разные способы ухищрений для того, чтобы сэкономить деньги на зарплаты сотрудникам.

Но существует и альтернативный подход — деньги по гранту должны использоваться только на организационные статьи, а работа должна строиться на энтузиазме и осознании выполненного перед государством долга. Представляется, что вторая точка зрения ошибочна, бесплатный сыр бывает всем известно где, а нашей сложной системе нужно поощрять НКО работать вне серых схем, что это возможно только при наличии зарплатных статей, дающих людям уверенность в том, что их работа оплачивается и нужна государству. К тому же это укрепляет финансовую дисциплину и ответственность.  Шестой момент. Колоссальной проблемой в нашей публичной дипломатии является кадровый вопрос, который тесно связан с проблемой образования по направлению публичная дипломатия.  Кадры решают все. От этой истины никуда не уйдешь. Оставим грустную тему оценки российских кадров в целом. Возьмем направление публичной дипломатии. Сегодня констатируем, что здесь у нас — серьезный кадровый провал. Конечно, можно сказать, что вот есть классические дипломаты, они и должны заниматься дипломатией, включая публичную. Да, это правомочно в системе МИДа, хотя и здесь дипломатам полезно знать специфику этой области. А что делать с другими непрофильными (дипломатическими) ведомствами, которые также связаны с публичной дипломатией, с грантодающими фондами, фондами-грантооператорами, да и всеми остальными НКО, претендующими на то, чтобы работать в этой сфере?

Публичная дипломатия — это уже сложившаяся среда, имеющая право на самостоятельное существование и претендующая на специально заточенные для работы с этой средой кадры. Но о чем здесь можно говорить, если даже в ведущем российском вузе, готовящем специалистов для дипломатической службы, нет такого отдельного направления, как публичная дипломатия, нет спецкурсов по «мягкой силе» и прочей специфике этой работы. Итог печальный.

Так, например, пришедшие совсем недавно на практику в один из российских крупных фондов студенты из разных вузов, включая МГИМО, МГУ и другие, проходя вводный тест на их общие знания в этой области, продемонстрировали, что практически ничего не знают, даже самых элементарных реалий. Многие терялись на, казалось бы, элементарных вопросах, ответы на которые должны знать даже средние выпускники факультетов международных отношений. Да что там, даже термин «мягкая сила» расшифровать большинству не под силу. А ведь эти студенты в будущем претендуют на работу в структурах, которые как раз занимаются этой «мягкой силой». Но здесь вопрос не столько к студентам, сколько к вузам и государству. Если нет образовательных программ, готовящих специалистов в области публичной дипломатии, какого качества «мягкой силы» тогда ожидает государство? Вопрос на данный момент пока риторический.  У нас также не принято готовить общественных дипломатов. Речь уже идет не о профильных студентах, а о представителях тех самых НКО, что хотят работать, так сказать, в поле. Для повышения качества такой работы не мешало бы организовывать специальные курсы общественного дипломата, привлекать к этой образовательной общественной работе экспертов, представителей МИДа. Ведь при реализации проектов международного характера с громкими установочными целями про национальные интересы НКО должна понимать, в чем, собственно, эти интересы заключаются. Пока многие, увы, не понимают.  Еще один срез этой проблемы — кадры представительств публичных и общественных структур за рубежом. К этим кадрам есть очень много вопросов по форме их работы, а порой и просто — по внешнему виду. Часто возникает вопрос лояльности этих кадров к интересами собственной страны. Но опять-таки вопрос этот системный и требует комплексного подхода в рамках реформирования и модернизации кадрового сознания нашей страны.  Седьмое. Еще одной проблемой нашей публичной дипломатии является ее зацикленность на собственных внутрироссийских механизмах и формах работы. И здесь главный вопрос — почему российская публичная дипломатия так мало задействует механизмы зарубежных НКО? Почему вся наша грантовая система практически полностью ориентирована на российские НКО? Действует странная логика — научим российские НКО публичной дипломатии, чтобы затем они уже приступили к работе вовне. А почему нельзя развивать эти процессы параллельно? Ведь в соседних странах, и не только, существует большое количество местных НКО, которые и рады были бы получить российское финансирование, да только взять его негде. Поэ- тому многие, даже и не желая того в душе, идут к европейцам и американцам. Ситуация схожа с тем, как работали еще пять-десять лет назад наши собственные НКО — даже на российском рынке были только иностранные деньги. Но здесь государство сделало выводы и пред приняло ряд шагов для исправления ситуации. Думается, уже давно настало время для ведения активной грантовой линии на поддержку зарубежных НКО, причем делать это надо с максимальным облегчением их работы в части оформления документов и отчетов. Ведь даже те единичные НКО, которые все же решаются найти сейчас финансирование в России, после сдачи первой отчетности ставят крест на всей этой работе, памятуя о жгучей российской бюрократии, убивающей всякую инициативу даже у самых верных союзников.

Последний пункт, самый печальный. В завершение хочется отметить, что все названные выше проблемы могут при доброй воле разных сторон — государства и общества — быть решенными. Но для этого нужна воля: политическая воля, идеологическая воля и модернизация сознания, когда публичная дипломатия не будет восприниматься профильными ведомствами как приложение к чему-то. Сравним лишь статус этой самой публичной дипломатии в российской и американской системе на уровне МИДов. В Госдепе США есть не просто отдельное направление — Public Diplomacy & Public Affairs, но и заместитель Госсекретаря США по этому направлению. Что есть в российском МИДе? Фантомный Департамент с длинным названием, отвечающий много за что, включая НКО. На этом примере чувствуется разница подхода к вопросу о «мягкой силе» двух крупнейших игроков. И абсолютно понятно, почему один из этих игроков повсеместно выигрывает в вопросе публичной дипломатии и взаимодействия с обществом, а мы везде отстаем лет на двадцать.  В итоге, если чиновничье сознание мелких клерков будет по-прежнему исходить из принципа, что публичная дипломатия играет обслуживающую функцию, то «мягкая сила» России будет по-прежнему находиться в обмякшем состоянии. А нам «мягкая сила» нужна твердой. Времена такие.


Наталья Бурлинова
Журнал "Вестник Аналитики"

http://www.isoa.ru/docs/vestnik_2014-357.pdf